戴晓凤:政府项目征地拆迁中要把补偿放在首位


一、政府项目征地拆迁中的问题焦点


随着国家新型城镇化战略的推进,一批批国家级、省级与市级的重大项目纷纷落户开工,征地拆迁便成为项目所在地政府的头等大事。征地拆迁中发生的一些问题也不断引起社会的广泛关注,尤其是在对农村集体所有土地的征用拆迁过程中甚至还引发了一些极端事件。纵观征地拆迁中的问题,集中表现为政府与被征者之间在补偿问题上的冲突。


政府项目征地拆迁补偿主要由土地补偿费和房屋拆迁费两大部分构成,对于被征者是补偿收入,而对于政府则是成本,由此形成政府与拆迁民众间的不同利益关系。征地拆迁谈判实际上是政府与拆迁者之间的一种博弈。政府关注的是要在计划规定的时间以规定的成本谈成交易,而民众关心的则是失地的补偿水平与其后的各类保障。问题焦点由此而产生:因为双方共同关注的点就是价格,价格之争就成为征地拆中的显性矛盾。


二、政府项目征地拆迁价格之争背后的根本原因


价格之争从表面看很容易理解为征地拆迁格不合理所引发。本着对这一问题的探究,湖南民盟省委根据湖南省委省政府的安排,承接了省发改的委托课题“重大项目征地拆迁成本研究”,我们课题组深入衡阳、湘潭、娄底、岳阳等地,对涉及国家、省、市各级政府多个重点项目中的城市与农村集体土地征地拆迁成本问题进行了调研。


调研中我们发现,各地政府在征地拆迁补偿问题上都在不断地探索解决的方法与路径,使之更加符合民众的利益。


第一是根据地方政府财力尽量提高补偿水平。由于征地拆迁补偿水平由省里统筹,但由于地方差异、物价提高等因素,这些年来各地的补偿水平都在提高,地方财政承担了主要责任。


第二是通过增加征地拆迁补偿方案的透明度,消除政府与被征者之间因信息不对称而生产的矛盾。如娄底市政府对相关的拆迁补偿费的分配比例明确规定,并对征地拆迁中的信息逐步进行公示:第一步是土地与房屋面积丈量后登记公示,让拆迁双方都心中有数;第二步是征收拆迁协议签订后对补偿总金额及具体补偿项目等信息进行公示。此方法自2012年4月推行以来,收到很好的效果。


但是,调研中我们仍然看到,征地拆迁中政府与拆迁者之间的矛盾依然突出,这个矛盾全部以价格之争外在形式所表现,有的被拆迁者因为不满意拆迁价格补偿,不惜采取极端行为,成为拆迁中的丁字户,严重的引发社会不稳定。


在调研中,我们发现引发价格之争的原因有很多,主要表现为:


1、土地补偿费和房屋拆迁费标准的制定未充分考虑市场规律,既没有真实地反映土地的级差地租,也没有随经济环境与物价的变化而作及时的调整。具体体现在:


一是现行土地补偿标准过低,这是调研中反映最强烈的问题。大家普遍认为虽然征地拆迁补偿政策一再调整,但补偿水平仍然明显低于经济增长与物价上涨的幅度,这既加大了一线从事拆迁工作人员的难度,也在一定程度上损害了民众的利益。


二是土地补偿中的产值和倍数没有确定的原则,体现不出地区差异,且调研中的数据来源差距大,农民报价、统计年报和专业测算各不相同。


2、拆迁补偿政策混乱,标准不一。主要表现在:


一是同一区位的不同项目以及同一项目的不同区位,其征地拆迁成本补偿标准不统一。其中尤以安置人口的确定最为困难,出现了“同一区位土地征地补偿费标准因项目不同而不同”,“同一项目后期的征地补偿费高于前期”等现象。


二是政策延续性差。各地区的拆迁补偿办法都是临时上报,由省发改委批准,人为因素强,更换频繁,没有规律。每个城市统一的政策标准在各项目的实际操作中并未履行其约束职能。


三是房屋拆迁补偿安置成本中各项费用的增长混乱,无固定增长模式,缺乏统一的标准依据。


3、集体土地产权归属不明确。地方政府在征用、出让或交易土地过程中充分运用了对所征用土地的占有、处置和收益权,这些本应该只有农村集体和农民才可以行使的权利被政府使用了。


4、公共利益界定范围模糊。我国法律对征地与拆迁只是原则性的规定了必须符合“公共利益”的目的,“公共利益”规定不明确容易导致片面的理解,成为各级地方政府随意征收土地的借口,各种所谓的“工业园区”、“农业生态园”等以牺牲农民利益为代价,大量地占用农用地就在模糊的“公共利益”上发生了。


除了上述因素外,我们由基层听到的最集中最强烈的意见是,与征地拆迁高度关联的保障措施缺乏保障问题。


一是既定的失地农民社会保障政策在具体实施中没有得到有效执行。与项目配套的社会保障资金,大部分以农民自缴部分未缴为由,一直放在地方财政局而未转移到社会保障局,这部分资金长久以往其安全性堪忧。


二是重拆迁轻安置。很多项目下达急,拆迁任务由上往下压,补偿资金未到位、安置点未落妥、安置保障协议未协调的情况下,拆迁先行,安置严重滞后。特别是有地方政府引进项目,存在项目建成后倒闭了,安置却还没有完成的情况。这是导致拆迁矛盾冲突的一个关键因素。


总结以上问题,究其根本原因主要是我国土地资源实行的是政府直接配置方式,土地拆迁补偿的成本由政府单方面定价,而政府作为征收拆迁的利益一方,很难保证征收拆迁交易双方的平等权利。在征地拆迁中,很明显被拆者处于弱势地位,没有议价的权利,加上有些地方拆迁补偿方案的不透明,导致被拆者只有采取非理性的手段来保护自己的利益。


三、完善项目征地拆迁补偿制度的建议


党的十八届三中全会决议明确提出“要大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。因此,根据十八届三中全会的指示精神,对于目前征地拆迁工作中的问题,我们建议要尽快完善征地拆迁补偿制度,把补偿放在征地拆迁工作的首位来抓。具体建议有二:


一是规范各省市征地拆迁政策行为,在法规上统一征地拆迁补偿标准口径。


首先,要围绕党的十八届三中全会提出的“建立城乡统一的建设用地市场”这个目标,尽快出台统一的征地拆迁政策,在全国范围内统一征地拆迁补偿计算标准。并根据土地级差原理,考虑地区经济发展差异、物价上涨等因素,制定一个补偿的指标体系。第二,对于农村土地的征用,在现有土地制度下,首先确定征地补偿安置的最低保障价格,再由地方政府根据本地经济实力进行调整。第三,着力建立能够随经济环境变化而变化的补偿标准周期性调整机制。


二是要把安置作为征地拆迁工作中的头等大事来抓,对于安置既要完善工作机制,更要完善保障机制。工作机制是对征地拆迁工作程序的要求,而保障机制是对拆迁者利益的保护。


首先要尽快清理已经失地的农民社保资金数额,将其转入社会保障管理部门,以便规范管理和保证资金安全。并在规范了失地农民养老保险的管理后,着手研究养老保险的保障适度性问题,以便农民得到基本充足的保障。第二,制定征地拆迁中的安置工作程序与规则,具体到安置资金的到位标准、安置点布置、安置房户型的决定等,做到安置工作达标后方能进行拆迁。第三,建立征地拆迁安置信息公示制度,提高拆迁安置工作的透明度,消除政府与拆迁者之间的信息不对称,防止损害人民群众利益的行为发生。


最为关键的一点是,政府应转变征地行为的直接参与者和利益分配者的角色,实现其为交易提供公平有序的市场竞争环境的服务职能和履行审批职责,达到保护耕地和保障农民财产权利的目的。


(作者简介:戴晓凤,民盟湖南省委副主委,湖南省政协委员,湖南大学金融与统计学院教授,湖南大学两型社会研究院副院长)