戴晓凤:关于建立农村“土地信托”市场,深化农村土地流转制度改革的提案


2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》,再一次把深化农村土地制度改革,列入“三农”工作重点之一,并提出了“完善农村土地承包政策”、“引导和规范农村集体经营性建设用地入市”、“完善农村宅基地管理制度”和“加快推进征地制度改革”四个方面具体任务,把自上个世纪70年代末土地联产承包责任制推行以来的土地改革又推向了一个新的高潮。


 “三农”问题一直是困扰我国经济长期稳定增长的关键问题。经过三十多年的改革,农村经济面临的矛盾已经集中表现在现有农村土地制度上,一是农户超小规模经营与现代化农业集约化要求相矛盾;二是按福利原则平均分包土地与按效益原则由市场机制配置土地资源的要求相矛盾;三是分散经营的小农生产与社会大生产的要求相矛盾。其核心问题可以归结为现有土地使用制度阻碍着农业资本的流入,使得农业产业化进程中所必需的资本积累难以形成,从而造成拥有土地使用权的人缺乏资本和技术,拥有资本或技术的人无法顺利将资本和技术与土地相结合。要较好的解决“三农”问题必须打通土地、技术与资本三者之间的流通通道,将土地、资本与技术三者有机的结合起来,形成集约化生产,走农业产业化道路。由此可见,以加快推行土地使用的流转,既是社会主义市场经济发展的客观要求,也是解决“三农问题”的关键。从已经进行的各类土地流转试点模式分析看,“土地信托”方式具有能够综合土地流转中各方利益,尤其是在不改变现有土地所有权与承包经营权的情况下,加快土地的集约化经营。


一、“土地信托”能够有效解决目前农村土地流转中存在的制度矛盾


我国农村土地在性质上是集体属有,但我国目前农村发展状况却决定了农民离开土地后将一无所有,他们缺乏再发展的能力。所以,土地流转制度的推行,一方面要解决大农业对规模土地的需求;另一方面则是要解决没有文化技术的农民离开土地后的生存问题。从目前农村土地流转情况看,尤其是农村土地确权完成后,“农民土地财产权利落实”与“土地不撂荒并实现规模化、集约化使用”也随之成为难题。其问题的实质在于,农民土地财产权的流转在制度上不构成土地财产权的真实出售,这就造成土地流转,既无法保障其财产所有权所有者的权利,也制约了转入主体的使用权利。因此,作为两者连接点的土地流转进行时,应找到一种既让农民流出土地后获得稳定收益,又帮助各类主体流入土地后获得足够金融支持,实现土地高效利用的模式。


   “土地信托”是指土地信托服务组织接受土地承包者的委托,在坚持土地所有权和承包权不变的前提下,按照土地使用权市场化要求,通过运用一定的方法,实施必要的程序,将其拥有的土地使用权在一定期限内依法、有偿转让给其他单位或个人的行为。具体来说,就是委托人基于对受托人的信任,在坚持土地所有权及承包经营权不变前提下,将一定期限的土地承包经营权委托给作为受托人的信托公司,由其按委托人的意愿为其利益或特定目的,在不改变土地用途的情况下对土地承包经营权进行管理。信托体系所具有的权、责、利分离的制度特性与农村集体土地所有权与使用权相分离的特点二者之间相互契合,为现有土地制度改革探索提供了空间与支持。


政府及农户、企业等主体以往已多有尝试,包括政府性土地信托机构、土地股份合作社、工商企业直接承租等。但往往囿于政府角色受限、参与方规模太小等原因制约,既难以确保农民利益真正合理实现,亦无法实现金融入农,探索新型路径的紧迫性一直存在。


   去年10月,安徽省启动全国范围内首单农地经营权流转信托计划,在不改变农村土地农业用途及权属的前提下,土地承包人将其承包的土地使用权在一定期限内委托给受托人进行资本化运作,规定土地增值收益的70%将分配给农民,由此,保证了土地收益归受益人所有的权利。


二、土地信托计划实施中存在的问题


   自安徽推出首个土地信托计划后,土地信托能够有效解决目前土地流转中存在的矛盾问题的优势,被充分认识,引发了市场的良好反映,全国各地都在进行尝试。由于土地信托是一种高度市场化的土地流转形式,具有很强的专业性,对于广大农民来说,既是好事,又存在风险,主要表现在:


第一,农民缺乏必要的土地使用权流转运作方面的专业与法律知识,尤其是在土地信托专业方面缺少自己的人才与代言人,在土地信托计划推出当中如何保证能够真正维护其自身利益?


第二,各地农村在推行土地使用权流转过程中,本身缺乏相应的组织管理机构,从而缺乏专业化的组织有序的土地流转程序和管理,尤其是缺乏土地流转相关信息的传递通道。


第三,缺乏相应的价格机制和流转市场,无法形成一定的规范以及成熟的模式。有资本有项目的农业投资者得不到相应的土地使用权,而农村却存在着相当数量的土地抛荒或者是土地收益极低的状况。


三、关于建立农村土地信托市场的建议


    鉴于土地信托在深化农村土地改革中的优势特点,势必会引发农村土地信托制度的快速推行,为了防范风险,规范市场行为,建议政府加快这一领域的顶层制度设计,逐步建立一个农村土地信托市场。


   一是建议以省为单位,根据各地经济发展水平以及农村土地流转需求,进行土地信托市场模式的探索试点。


   二是建议分两种形式进行试点:


   第一,在经济较发达地区,如大中城市或地区中心城市,推行完全市场化的“土地信托制度”,由专业信托公司作为中介,推出“土地信托计划”。


   第二,在经济不发达的广大农村地区,采用信托式租赁方式。其具体操作方法是由政府牵头建立县、镇、村三级信托服务体系,县级设土地信托服务中心,乡镇设土地信托服务站,村设土地信托服务合作组。其主要职责为:


一是土地流转前的土地使用权供求登记和信息发布。登记、汇集可流转土地的数量、区位、类别等情况,接受土地供求双方的咨询,多渠道、多形式向辖区内外及时发布土地储备和可开发土地资源的信息,推荐可开发项目。


二是土地流转中的中介协调和指导鉴证。协调流转双方提出的有关事宜,在平等协商并取得一致的基础上,落实契约关系,办理合同鉴证手续。


三是土地流转后的跟踪服务和纠纷调处。主动帮助土地经营者进行开发项目的可行性论证,在信贷、技术、物资等方面开展横向联系,并在法律和政策范围内协助调处土地经营中引起的纠纷,维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益。


土地信托制度的意义在于通过信托方式可以使土地集中到有能力、有资金、有市场的种养大户和工商业主手中,使土地得以发挥最佳效益。


    在推行农村土地信托制度时,应着重强调遵循以下的几方面的原则:


    第一,必须坚持长期稳定家庭联产承包经营制度的原则。坚持家庭承包责任制长期不变,不仅是保护农民积极性的关键,也是农村土地使用权流转的基本前提与重要基石。


    第二,必须坚持从实际出发的原则。农村土地使用权流转是经济结构变化的必然产物。要根据土地经济基础以及所能获得的技术,资金等实际情况,扎实稳妥地推进土地使用权的流转,真正实现土地资源与技术、资金、人才等生产要素的最佳配置。


    第三,必须坚持依法、自愿、有偿的原则。土地使用权流转要严格按照有关法律法规和中央的改革进行。这是土地使用权流转健康、有序发展的重用保证。 第四,必须合理规范农户承包土地使用权流转行为。应当注重加强依法管理,加强合同管理以及跟踪服务和纠纷调解。

 

(作者简介:戴晓凤,民盟湖南省委副主委,湖南省政协委员,湖南大学金融与统计学院教授,湖南大学两型社会研究院副院长)